交通运输评论 | 来源
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2021年8月11日，交通运输部公布《关于修改〈超限运输车辆行驶公路管理规定〉的决定》（中华人民共和国交通运输部令2021年第12号），对《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通运输部令2016年第62号）作了两处修改。
修改
《超限运输车辆行驶公路管理规定》（以下简称《治超规定》）的两处修改分别是：
一、删去“经确认后可以作为行政处罚的证据”。
原《治超规定》第三十九条第二款：公路管理机构有权查阅和调取公路收费站车辆称重数据、照片、视频监控等有关资料，经确认后可以作为行政处罚的证据。
新《治超规定》第三十九条第二款：公路管理机构有权查阅和调取公路收费站车辆称重数据、照片、视频监控等有关资料。
二、增加了“依照相关法律行政法规的规定”的限制，并将“根据”改为“利用”。
原《治超规定》第五十条：违法行为地或者车籍所在地公路管理机构可以根据技术监控设备记录资料，对违法超限运输车辆依法给予处罚，并提供适当方式，供社会公众查询违法超限运输记录。
新《治超规定》第五十条：违法行为地或者车籍所在地公路管理机构可以依照相关法律行政法规的规定利用技术监控设备记录资料，对违法超限运输车辆依法给予处罚，并提供适当方式，供社会公众查询违法超限运输记录。
根据交通运输部的解读，这次修改，是按照新修订的《行政处罚法》对“非现场执法”的规定进行的，使《治超规定》与《行政处罚法》严格保持一致。
修订后的《行政处罚法》第四十一条新增了对“利用电子技术监控设备收集、固定违法事实”，也就是对“非现场执法”的程序性基本规定。
第四十一条 行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。
电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。
行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。
《行政处罚法》第四十一条一字不改地被植入到《交通运输行政执法程序规定》第三十八条第五项。
尽管《治超规定》修改的内容不多，但并不是很好理解。需要结合《行政处罚法》的修改，认真加以研究。
概念
受公安交警电子眼抓拍交通违法行为的鼓舞，交通执法部门在超限治理等领域也开始应用“非现场执法”。2016年《治超规定》的出台，使得公路治超“非现场执法”有了部门规章的依据。2018年中办国办《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕63号）明确提出“大力推进非现场执法和信息化移动执法”，又给各地“非现场执法”注入了动力。
“公路治超非现场执法”对交通运输部门而言，非常必要，其重大意义无需赘述，实践中也收到一定成效。
“非现场执法”概念并未见于法律、行政法规、部门规章。但在一些地方性法规、地方政府规章中出现。有些专门的行政规范性文件下过定义。
交通运输部《公路治超非现场执法管理办法（征求意见稿）》对“公路治超非现场执法”的定义是：执法人员利用技术监控设备和其他调查取证方式，采集和收集货运车辆违法超限超载相关证据信息，并依据该信息认定违法事实，依法对道路运输企业作出处理的执法管理行为。
《安徽省治理货运车辆超限运输非现场执法程序规定（试行）》中的“非现场执法”是指：交通运输主管部门及其综合行政执法机构在公路上设置货运车辆超限超载动态检测技术监控设备，对货运车辆采用不停车采集违法超限相关信息，经现场提示后未接受现场处理的，依法追究超限运输违法行为当事人相关法律责任的执法模式。
《湖南省治理货运车辆超限运输不停车检测非现场执法实施办法》对“不停车检测非现场执法”的定义就比较详细：交通运输综合行政执法机构在货物运输主要通道、重要桥梁入口以及货物运输流量较大的路段和节点，设置不停车超限检测技术监控设备，自动检测、拍摄和记录行驶中货运车辆的车货总质量、外廓尺寸、行驶路径、车辆图像等信息，对该信息经审核确认后，依法对货运车辆所有人、驾驶人或者管理人作出行政处罚的治超执法模式。
设区市政府规章《邯郸市货运车辆超限运输非现场执法规定》的定义则是：利用技术监控设备采集、收集货运车辆涉嫌违法超限运输相关信息，并依据该信息记录违法事实后，依法对货运车辆所有人作出行政处罚决定的超限运输治理模式。
从相关文件中，我们可以看出，“公路治超非现场执法”就是交通运输执法部门根据技术监控设备记录资料，对违法超限运输行为实施行政处罚的行为。
还有相关的几个概念：“非现场监管”“非现场处罚（查处）”“非现场取证”“非现场检测（监测）”“非接触性执法”。这几个慨念从字面上就能看出有差异，如“非现场监管”强调利用监控设备进行日常监管；“非现场取证”侧重利用技术手段远程取证；“非接触性执法”则突出尽量不直接接触当事人。
疑问
新《行政处罚法》规范的，实际主要是“非现场处罚（查处）”，这其中包括了“非现场取证”。
但是，《行政处罚法》第四十一条的规定并不是很清晰，给执法工作带来了很多困惑。至少有两个问题：
一是，“电子技术监控设备”具体包括哪些设备？
从《行政处罚法》第四十一条“符合标准、设置合理、标志明显”等规定，似乎针对最早出现的固定式视频监控设备的。而实际上，行政执法部门使用的监控设备早已不再是古老的“电子眼”。《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》（公交管〔2020〕73号）就包括了移动式技术监控设备、车辆动态监控设备。
还有生态环境主管部门与重点排污单位污染物排放自动监测设备联网的监控设备；应急管理部门在重大危险源企业建设的在线监测和远程监控系统；市场监管部门对互联网广告的线上监测系统……自然资源部门开展“卫片执法”，利用卫星遥感遥感监测数据发现和查处违法用地。还有越来越多的执法部门使用无人机进行巡逻巡查，随时固定现场证据。
除了道路上的“电子眼”，其他各种监控设备是否属于《行政处罚法》所称的“电子技术监控设备”？如果属于，那么能够适用《行政处罚法》第四十一条进行规范吗？特别是这头顶上肉眼看不见的人造卫星。
二是，行政机关依照“利用电子技术监控设备收集、固定违法事实”，必须有法律、行政法规依据吗？
时代在发展，现代科技特别是信息化、数字化技术的应用无所不在。在行政执法特别是调查取证中运用“电子技术监控设备”再正常不过。如果这样的科技执法活动都需要有法律、行政法规的专门授权，那简直是保守得开历史倒车，很多工作将难以推进。
于是有了两种观点。一种观点认为，《行政处罚法》第四十一条实际是要求“利用电子技术监控设备”调查取证活动应该“依照法律、行政法规规定”，而不是要求必须有依照法律、行政法规的依据才能进行。
另一种观点则认为行政法规已经有普遍授权。《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第五十六条：“政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监管系统，加强监管信息归集共享和关联整合，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。”这就是行政机关“利用电子技术监控设备收集、固定违法事实”的依据。
这两种观点显然都很难自圆其说。还是全国人大法工委行政法室处长张晓莹的解释最靠谱。
2021年7月8日，全国人大常委会法工委组织新修订《行政处罚法》集体采访。张晓莹在解读新法对电子技术监控设备的规定时，概括了五个“确保”、五个“关口”。其中第一个是：确保采用非现场执法方式于法有据，把住“法律依据关”。行政机关具体在哪些领域、哪些情形下可以单凭电子技术监控设备收集、固定的违法事实实施行政处罚，应由法律、行政法规确定。
注意这“单凭”两个字。这就是说，行政机关仅有利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的证据就实施行政处罚的，应当有法律、行政法规的依据。如果利用电子技术监控设备收集、固定的，只是认定违法事实的证据之一，那就不需要有法律、行政法规的依据。
按照这一解释，前述的两个问题就迎刃而解。有理由相信，张晓莹处长的解释是全国人大常委会法工委官方的观点。
证据
“利用电子技术监控设备收集、固定违法事实”，实际就是“非现场取证”。
公路治超非现场执法没有法律、行政法规依据。按照张晓莹处长的解释，在此情况下，可以通过电子技术监控设备“非现场取证”。但不能仅有通过电子技术监控设备取得的单一证据。
原先一些地方交通运输执法部门的公路治超非现场执法模式，凭不停车检测设备记录的自动称重数据和图像摄录设备拍摄的图片或者视频资料，就算完成了调查取证工作。按照新《行政处罚法》的规定，这种非现场执法模式可能需要调整。
实际上哪怕没有新《行政处罚法》，原先公路治超的非现场取证也不是很充分，很难说已经是“查明事实”。尤其是在一些特殊情况下，这种取证方式无法做到“事实清楚”。
根据车辆号牌等信息认定的运输车辆所有人，并不一定就是违法超限运输的当事人。目前假冒车牌还没有彻底杜绝，法律也没有禁止借用运输车辆，车牌识别时也可以出现差错，这些都可能导致当事人认定错误。公安交警部门依据《道路交通安全法》第一百一十四条的规定可以推定车辆所有人或管理人为违法行为当事人，但交通运输部门没有这样的依据。
非现场执法实现了不停车称重检测，但不能查明载运货物。超限运输载运的货物，有可能是可解体物品，也可能是不可解体物品。载运不可解体物品的超限运输有可能已经取得公路超限运输许可。
同时，违法超限运输认定后的处理也不相同。对载运可解体物品的，应责令卸载；对载运不可解体物品的，应当告知申请超限运输许可。
违法超限运输，是指未经许可擅自进行的超限运输。“未经许可”，是交通运输执法部门在案件调查时应当查明的事实。但在非现场取证中，这方面就有欠缺。
因此，非现场取得的证据，应该作为认定违法超限运输的证据之一。要定案，还应该有一些辅助证据：对涉嫌违法超限运输车主单位、超限车辆驾驶员进行调查，制作询问笔录；根据视频监控、运行轨迹、网络平台等信息对货运源头单位、收货单位进行调查，取得运单、合同、过磅单等证明材料。
当然，最好是能将通过非现场与现场的执法结合起来，根据不停车检测取得的线索，对涉嫌超限运输车辆进行现场调查，取得更充分的证据。
新《治超规定》针对公路收费站的车辆称重数据、照片、视频监控等资料，删去了“经确认后可以作为行政处罚的证据”一句。为了维护行政执法的权威性、公正性、准确性，新《治超规定》对公路经营企业等非执法部门控制、管理的电子技术监控设备采集的资料采取更为审慎的态度。这是有必要的。但这些资料，可以作为查处违法超限运输的重要线索。
程序
执法部门不能为了行政效率，简单化地采用一些自动化技术手段，忽视了行政相对人的权利。非现场执法就被质疑“便行（行政机关）不便民”。
行政处罚没有创设专门的“非现场执法程序”。“非现场执法”除了执行《行政处罚法》第四十一条的规定，还应当履行《行政处罚法》规定的程序。其中可能有这几个方面需要注意：
一是执法公开。在非现场执法中，监控设备设置、监控区域范围应向社会公布。这相当于现场执法中要求执法人员“亮证执法”，不能“暗中执法”。
二是严格审核。监控设备记录内容要经过相关人员的法制和技术审核，人工筛查处理后作为证据使用。科技进步是好事，但再先进的机器也不能让“机器统治人类”。
三是告知到位。作出处罚决定前应履行好告知义务，使当事人了解拟作出的行政处罚的内容及事实、理由、依据。根据法律、规章，还要让当事人方便查询技术监控设备记录违法事实的资料。只有保障了知情权才可能实现陈述、申辩和要求听证等权利。在非现场执法中，告知内容的送达比较麻烦，但这是不可或缺的环节。
四是保障权利。“非现场执法”与“现场执法”比不确定因素相对较多，更应充分保障当事人的陈述、申辩和要求听证权利，重视当事人提出的异议，认真查证复核。疑案不罚，既是为了实现公平正义，也是保护自己避免办错案。
当然行政还是得顾及效率。这其中可能还要用到推定规则。如行政处罚事前告知送达后，当事人既不提出陈述、申辩和听证要求，也不申明放弃权利的，在一定期限后就应视为当事人放弃权利，进而做出行政处罚决定。可惜交通运输部没有设定这个期限。
管辖
《治超规定》第五十条将非现场执法的管辖权授予违法行为地或者车籍所在地公路管理机构（执法体制改革后应为交通运输综合行政执法机构）。这样的管辖规定可以发挥属地交通运输执法部门的作用。属地的执法部门在深入调查方面有一定优势，也方便行政处罚决定的履行。
这一规定符合新《行政处罚法》第二十二条。行政处罚原则上由违法行为发生地管辖，但是部门规章可以另作规定。
这一规定2016年出台时，与当时的《行政处罚法》并不一致。原《行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。部门规章无权规定。
不过原《行政处罚法》的这一规定已经被公安部规章突破。《道路交通安全违法行为处理程序规定》就创设了违法行为发现地的管辖权。对特征几乎相同的违法行为的管辖，公安部门突破了《道路交通安全法》及实施条例。交通运输部门也跟上。
最后，《行政处罚法》修改了。《治超规定》第五十条关于公路治超非现场执法管辖的规定合法了。
